Braut Ísland reglur um innistæðutryggingar? Það er áhugavert sjónarmið Tobias Fuchs um það, að hvaða leiti það má vera, að Ísland hafi brotið reglur EES.

Í dag var mjög áhugavert viðtal í Silfri Egils við Tobias Fuchs þ.s. má alveg segja, að fram kemur töluvert af skýrri hugsun, sem á fullt erindi við okkur, þegar við Íslendingar íhugum okkar stöðu í ljósi nýst Icesave samnings tilboðs.

Að sjálfsögðu er skoðun Fuchs akkúrat það, skoðun. En hún er rökstudd. Ég held að við eigum að íhuga hans rökstuðning.

Lög ESB um innistæðutryggingar: Directive 19/94EC

1993 nr. 2 13. janúar, Lög um Evrópska efnahagssvæðið

Viðtal v. Tobias Fusch (skruna þangað til það hefst, en það kemur í endann á fyrsta atriðinu)

Álit eftirlitsstofnunar EFTA

-----------------------------------

Fuchs sagði - (í endursögn): Hann segir að ef geta innistæðu tryggingasjóða til þess að verja innistæðuhafa sé skoðuð nánar. Þá ráðist getan af því fjármagni sem er til staðar í sjóðnum. Stærð hans ræðst síðan af því hve mikið þær fjármálastofnanir sem eiga hlut í honum, greiða í hann. Hann nefnir það, að afstaða Breta og Hollendinga í Icesave deilunni, sé að ríkjum beri að setja upp innistæðutryggingakerfi sem sé fært um að borga út lágmarks tryggingu, jafnvel þó mjög hátt hlutfall innistæðueigenda geri kröfu um greiðslu á sama tíma. Skv. þessu er krafan þess efnis að tryggingakerfið verði að hafa fjármögnun í samræmi við þann möguleika að allir sem rétt hafa á tryggingu, geti fengið greitt út. Hann bendir á, að ef þetta sé rétt skilið með þessum hætti, þá muni fjármálastofnanir sem þátt taka í innistæðutryggingakerfi, sem er fjármagnað af þeirra fjárframlögum, þurfa að reiða fram ákaflega há fjárframlög sem hlutfall af þeirra heildar fjármálaumsvifum. Ef þ.e. svo að tryggingakerfi verði að vera alltaf og ætíð fullfjármagnað.

Hann telur það vera klárt, að tryggingakerfi sem myndi fela í sér svo stórfelldar fjárhagslegar byrðar fyrir fjármálakerfi aðildarlanda EES og ESB, brjóti í bág við lög og reglur EES og ESB, og myndi því verða ómerkt af Evrópudómstólnum. Því svo hátt triggingagjald myndi kæfa fjármálastofnanir við þeirra eðlilegu starfsemi. Svo fyrirkomulagið hefði klárlega mjög neikvæð áhrif á efnahagslífið í heild.

Hann telur að reglugerðin sem yfirlög geti einungis krafist þess að aðildarríkin komi á tryggingafyrirkomulagi með hóflegri fjármögnunar getu.

Niðurstaða hans sé því, að sú staðreynd að TIF gat ekki tryggt 20þ. Evra lágmarkið í kjölfar hrun Landsbankans, sé því ekki brot á reglugerð ESB um innistæðutryggingar.

Ef Ísland hefði heimilað bönkunum að fara á hausinn, án þess að grípa til frekari aðgerða, hefði Icesave ekki verið deiluefni.

Þetta sé þó einungis hálf sagan sögð.  Íslenska fjármálaeftirlitið ákvað að færa allar innistæður úr útibúum bankanna starfandi á Íslandi yfir í nýja starfandi banka á Ísland, en á sama tíma útilokaði sambærilegar innistæður í Bretlandi og Hollandi. Þetta sé mismunun á grundvelli þjóðernir (ath, því hefur verið svarað til að þetta sé reyndar mismunun á grundvelli landsvæða en ekki þjóðernis þ.s. allar innistæður á Íslandi hafi verið triggðar einnig þær sem voru í eigu þeirra sem ekki voru ísl. ríkisborgarar) sem sé bannað skv. lögum og reglum ESB.

Kjarna spurningin hérna sé hvort það sé til staðar lögmætar ástæður eða tilgangur fyrir því að Ísland útiloki sérstaklega erlenda innistæðueigendur. Einnig hvort að Ísland hafi með einhverjum hætti getað minnkað skaðann fyrir erlenda innistæðueigendur.

Hann telur að Ísland geti einungis treyst á tímabundna réttlætingu. Íslensk stjórnvöld þurftu að tryggja árið 2008 að endurskipulagning bankanna gengi upp, svo nýju bankarnir gætu tryggt áframhaldandi almenna fjármálaþjónustu í íslenska efnahagslífinu. Við þessar aðstæður hefði það verið mjög slæm hugmynd að tryggja erlendum innistæðueigendum nákvæmlega sömu meðferð með því að færa Icesave reikningana inn í hið nýja starfandi bankakerfi. Því hvað hefði gerst? Það hefði þegar í stað átt sér stað stórfellt áhlaup innistæðueigenda á hina nýju starfandi banka, hinn nýja starfandi banka. Hann/þeir hefðu fallið þá þegar innan nokkurra klukkutíma eða örfárra daga.

Það er á hreinu að ESB lög kröfðust þess ekki af Íslandi að þeir legðu það lögmæta markmið í hættu að tryggja að nýja bankakerfið væri starfhæft og þar með viðhaldið almennri reglu og öryggi innan lands. Ef menn ímynda sér að bankarnir hefðu hrunið aftur, þá hefði orðið mjög alvarleg félagslegt og efnahagslegt óreyðuástand á Íslandi.

Íslandi ber þó skildu til að með einhverjum hætti milda höggið fyrir hina erlendu innistæðueigendur. Að hans mati, sé því einungis tímabundin mismunun réttlætanleg en ekki varanleg. 

Spurningin er hvernig tímabundin réttlæting framkalli lækkun á skaðabótarétti annarra gagnvart okkur. Hann telji að það geti veitt rétt til að fresta greiðslum til erlendra icesave innistæðuhafa. Ísland hafi tekið sér slíkann frest með því að borga ekki. En honum finnst ekki klárt hvernig slík frestun verði best réttlætt. Lagalega séð sé enginn vafi um að Íslandi beri að greiða til baka til erlendra Icesave innistæðueigenda - eða endurgreiða Bretum og Hollendingum. Spurningin sé um vexti - vaxtafrí og greiðslukjör; sem séu þær breytur sem miða þurfi út frá til að framkalla sanngjarnt jafnvægi milli aðila.

-----------------------------------

Tilvitnanir úr Directive 19/94EC

"Whereas the cost to credit institutions of participating in a guarantee scheme bears no relation to the cost that would result from a massive withdrawal of bank deposits not only from a credit institution in difficulties but also from healthy institutions following a loss of depositor confidence in the soundness of the banking system;"

Mér finnst þetta áhugaverð yfirlísing eða "recital" í formála 19/94. Sem sagt að ekki sé samhengi á milli þess kostnaðar sem fjármálastofnanir bera af þátttöku í innistæðutryggingakerfi og hugsanlegs kostnaðar sem af myndi hljótast að ef yrði stórfelldur flótti innistæðna vegna banka í vandræðum, jafnvel einnig frá fjármálastofnunum sem ekki væru í vandræðum, vegna þess að innistæðueigendur hefðu tapað tiltrú á viðkomandi fjármálakerfi.

Þetta er dálítið stór yfirlísing einmitt í ljósi þess hvað kom fyrir okkur.

Einnig í ljósi kröfu Breta og Hollendinga, um það að innistæðutryggingakerfi verði að vera fær um að borga - annars séu þau ekki í samræmi við 19/94.

 

"Whereas, on the one hand, the minimum guarantee level prescribed in this Directive should not leave too great a proportion of deposits without protection in the interest both of consumer protection and of the stability of the financial system; whereas, on the other hand, it would not be appropriate to impose throughout the Community a level of protection which might in certain cases have the effect of encouraging the unsound management of credit institutions; whereas the cost of funding schemes should be taken into account; whereas it would appear reasonable to set the harmonized minimum guarantee level at ECU 20 000; whereas limited transitional arrangements might be necessary to enable schemes to comply with that figure;"

Það má rökstyðja einmitt, að ef innistæðutryggingar væru færðar í 100% þá væri það einmitt sú aðgerð að hvetja til óábyrgrar hegðunar sem vísað er til þarna að ofan. En, þ.e. oft talið eða hefur verið talið, að of víðtæk trigging sé einfaldlega tilfærsla á áhættu til skattgreiðenda frá einkaaðilum sem skapi slæmar hvatningu fyrir þá einkaaðila.

Þetta sýnir að það var ástæða fyrir því, að ákveðið var á sínum tíma að tryggingin væri vel innan við 100%.

Síðan þ.s. skiptir máli í sambandi við okkar umræðu - græna svæðið -  sem virðist hvetja til þess að kostnaðurinn við kerfið sé ekki gerður of íþyngjandi.

 

"Whereas it is not indispensable, in this Directive, to harmonize the methods of financing schemes guaranteeing deposits or credit institutions themselves, given, on the one hand, that the cost of financing such schemes must be borne, in principle, by credit institutions themselves and, on the other hand, that the financing capacity of such schemes must be in proportion to their liabilities; whereas this must not, however, jeopardize the stability of the banking system of the Member State concerned;"

Aftur tilvísun í það, að kerfið megi ekki vera of íþyngjandi fyrir þær fjármálastöfnanir sem þátt taka.

Ég get ekki séð annað en að þarna komi nokkur ákvæði beint á móti þeirri fullyrðingu, að innistæðu tryggingakerfi beri að vera eins víðtæk eins og Bretar og Hollendingar meina, og Eftirlits Stofnun EFTA.

 

"Whereas this Directive may not result in the Member States' or their competent authorities' being made liable in respect of depositors if they have ensured that one or more schemes guaranteeing deposits or credit institutions themselves and ensuring the compensation or protection of depositors under the conditions prescribed in this Directive have been introduced and officially recognized;"

Þetta er ákvæðið sem margir hafa bent á. Orðalagið er skýrt.

EFTA hengir sig á orðið "ensured" og fer í mjög langsótta skýringu, þ.s. tínt er saman þau skipti þ.s. orðið "ensured" kemur fyrir, og þeirri fullyrðingu slegið fram að þetta þíði að tryggingin verði að vera "ensured" þ.e. tryggð hvernig sem öllu veltur.

Klikkir út með því, að aðildarríki verði að toppa upp ef á vantar.

Að ef Ísland sé ekki fært um það, eða vilji ekki, þá sé það að brjóta reglur.

En, þetta er ákaflega langsótt skýring. En, á netinu hafa fjöldi netverja sem virðast fylgismenn Samfó, tekið þá skýringu upp og slegið henni fram sem einhverjum endanlegum stóradómi, þó svo að Eftirlitsstofnunin sé eftir allt saman einungis til eftirlits eins og nafn hennar bendir til, en ekki dómstóll.

 

"Article 3:1. Each Member State shall ensure that within its territory one or more deposit-guarantee schemes are introduced and officially recognized...no credit institution authorized in that Member State pursuant to Article 3 of Directive 77/780/EEC may take deposits unless it is a member of such a scheme."

EFTA reynir í áliti sínu að halda því fram, að rauðlitaða orðið sé höfuðatriðið og tryggingar markmiðið sé svo háheilagt, að öll önnur sjónarmið verði að víkja.

Hvergi kemur fram í 19/94 að reglan sé önnur en sú að innistæðutryggingarsjóðir borgi út í samræmi við það fé sem þeir hafa eða geta útvegað sér. En, Eftirlits stofnun Efta heldur því fram, að ríkjum beri skilda til að uppfylla markmið 19/94 sem hún telur vera að veita lágmarks tryggingu.

Svo stofnunin snýr þessu við, og segir að hvergi komi fram að ekki beri að toppa upp ef upp á vantar.

 

"Whereas, in accordance with the objectives of the Treaty, the harmonious development of the activities of credit institutions throughout the Community should be promoted through the elimination of all restrictions on the right of establishment and the freedom to provide services, while increasing the stability of the banking system and protection for savers;"

Skoðun Eftirlits Stofnunarinnar hangir á því að markmið Directive 19/94EC sé sjálf 20.000 Evra upphæðin, þ.e. höfuðmarkmið. En það má þvert á móti halda því fram, að höfuðmarkmiðið sé þ.s. fyrsta yfirlísingin segir þ.e. markmiðið felist fremur í víðtæku jafnvægi fjármálakerfisins sjálfs.

Titill laganna er einmitt ákvæði um innistæðu tryggingar, en ekki ákvæði um 20.000 Evrur. Enda kemur fram, að upphæðin sjálf skuli endurskoðuð reglulega, sem einmitt bendir til þess, að hún sé þvert á móti langt í frá því að vera yfirmarkmið.

Að tryggja innistæður sé markmið innan þess samhengis, að tryggja skilvirkt fjármálakerfi sem sé hið eiginlega yfirmarkmið.

En, maður hefur vissan skilning á þessari áherslu. Allt stofnana kerfi ESB sem Eftirlits stofnunin beint og óbeint tengist, fór í visst paník ástand og sú stefnumörkun að innistæður séu allt í einu öllu öðru æðra, grunar mig að litist nokkuð af pólitískum markmiðum m.a. og þeirri hættu sem margir í dag upplifa að sé til staðar, að ótti skapist meða innistæðu eigenda innan Evrópu, ef innistæður eru ekki tryggðar upp í topp.

En fjölmargir bankar víða um Evrópu standa tæpt. Órói innan kerfisins hefur auk þess fræst í aukana á ný, sbr. nýlegt hrun Írlands. En, þ.s. ekki síst veldur óróa tengt því, er ekki síst að bankarnir á Írlandi sem settu Írland á hliðina voru einungis nokkrum mánuðum fyrr búnir að fá heilbrigðis vottorð frá stofnunum ESB.

Nú af þessa völdum, þá er markaðurinn í miklu óróa ástandi og veit ekki hverju hann á að treysta. Vantreystir því öllu.

 

"Article 4:1. Deposit-guarantee schemes introduced and officially recognized in a Member State in accordance with Article 3 (1) shall cover the depositors at branches set up by credit institutions in other Member States."

Þetta er skýrt þannig séð. TIF bera að greiða. Eðlileg túlkun er að TIF greiði skv. því fjármagni sem til staðar er í TIF. Skv. lögum um TIF má TIF einnig taka lán. En hvergi kemur nokkuð fram um að TIF sé á ríkisábyrgð. Né er krafa um það innan Directive 19/94EC að svo eigi ófrávíkjanlega að vera.

Sú afstaða að það verði að greiða 20þ. Evrur byggist á því að sjálf tryggingar upphæðin sé meginmarkmiðið. En því má alveg eins halda fram, að hún sé ekki það meginatriði fremur sé það meginatriði, að tryggja að innistæðutryggingakerfi sé til staðar og að greiðslur berist. 

En þ.e. mjög erfitt að samþætta 20þ. Evra kröfuna, því að þ.e. heimilt að hafa kerfið fjármagnað af sjálfum fjármálafyrirtækjunum, samtímis því að skýr ákvæði 19/94 kveða á um að féð sem þau greiða inn í tryggingakerfið má ekki vera það mikið að það ógni þeirra starfsemi.

Yfirmarkmiðið virðist því vera fjármálakerfið sjálft sé sem skilvirkast.

 

"Article 7:1. Deposit-guarantee schemes shall stipulate that the aggregate deposits of each depositor must be covered up to ECU 20 000 in the event of deposits' being unavailable...3. This Article shall not preclude the retention or adoption of provisions which offer a higher or more comprehensive cover for deposits. In particular, deposit-guarantee schemes may, on social considerations, cover certain kinds of deposits in full...6. Member States shall ensure that the depositor's rights to compensation may be the subject of an action by the depositor against the deposit-guarantee scheme."

Þ.e. áhugavert að velta þessu orðalagi fyrir sér.

En, ákvæði 19/94 virðast íll samræmanleg.

Það er eiginlega niðurstaðan.

En menn verða að muna, að lög ESB eru búin til af ferli sem m.a. er pólitískt. En, nefndir skipaðar til að semja lög innihalda fulltrúa ríkja og stofnana. Síðan hafa aðilar mismunandi skoðanir og áherslur. Þetta getur einmitt valdið því að áherslur verða misvísandi, þegar verið er að semja um orðalag. Það jafnvel gert viljandi óljóst svo samkomulag náist.

Síðan lendir það á dómstólnum, að skýra hvað þetta mess akkúrat þíðir.

 

"Article 9:1. Member States shall ensure that credit institutions make available to actual and intending depositors the information necessary for the identification of the deposit-guarantee scheme of which the institution and its branches are members within the Community or any alternative arrangement provided for in Article 3 (1), second subparagraph, or Article 3 (4). The depositors shall be informed of the provisions of the deposit-guarantee scheme or any alternative arrangement applicable, including the amount and scope of the cover offered by the guarantee scheme. That information shall be made available in a readily comprehensible manner. Information shall also be given on request on the conditions for compensation and the formalities which must be completed to obtain compensation...3. Member States shall establish rules limiting the use in advertising of the information referred to in paragraph 1 in order to prevent such use from affecting the stability of the banking system or depositor confidence. In particular, Member States may restrict such advertising to a factual reference to the scheme to which a credit institution belongs."

Þarna eru heilmiklar kröfur um upplýsinga skildu. En skv. þessu eiga bankarnir sjálfir að veita þettar upplýsingar en þ.e. verk okkar eftirlits kerfis að sjá til þess, að þeir séu að því og að auki að þeir séu ekki að veita villandi upplýsingar.

Því síðasta má velta fyrir sér. En, Lansbankinn kvá sem dæmi hafa fullyrt að Icesave innlán væru 100% örugg.

Ef okkar eftirlits kerfi var ekki að standa sig. Má vera að þarna sé leið fyrir innláns eigendur til að krefjast bóta.

 

Mín niðurstaða

Auðvitað getum við ákveðið að láta málið fara fyrir dóm. Eftirlitsstofnun EFTA mun þá standa fyrir því.

Sammála Tobias Fuchs að ísl. innistæðutryggingakerfið, sennilega stenst ákvæði Directive 19/94. Og að auki, kemur skírt fram þar að ríki beri ekki neina beina ábyrgð.

Eins og Fuchs bendir á, þá er veikleiki fyrst og fremst þegar kemur að rétti innistæðueigenda erlendis í ljósi þess, að réttur innistæðueigenda hérlendis var tryggður að fullu þ.e. umfram þ.s. þeir hefðu nokkru sinni fengið úr TIF.

En formlega séð hafa innistæðueigendur - tel ég og Fusch einnig -  einungis rétt til þess fjármagns sem til staðar er í viðkomandi innistæðutryggingakerfi. Ef fjármagnið dugar ekki fyrir lágmarks tryggingu, þá sé því sem þó er til skipt jafnt á milli þeirra sem eiga kröfu til sjóðsins.

Þannig hefði það verið hvort tveggja fyrir innistæðueigendur hér og erlendis, ef stjv. hefðu ekkert gert. Og enginn grundvöllur hefði verið fyrir Icesave deilu.

En þessi túlkun samrýmist því að kerfið má fjármagna með framlögum bankanna sjálfra, samtímis því að þau framlög mega ekki ógna stöðugleika sjálfs kerfisins. En, einkafjármögnun þíðir þá að ríkið er ekki að fjármagna þetta.

Eins og Fuchs bendir á, hafði Ísland lögmæt markmið að verja, þ.e. það að tryggja endurreisn banka er væru færir um að veita almenna fjármálaþjónustu. Þetta er sem sagt höfðun til neyðarréttar, sem getur skapað rétt einmitt til þess að beita mismunun, ef sú mismunun þjónar lögmætum markmiðum. En, ekki má ganga lengra til að tryggja þau lögmætu markmið er þörf er fyrir.

Málið snýst þá um jafnaðarregluna, sem einnig gildir í lagasamhengi ESB og EES eins og hérlendis.

• Það er, voru aðgerðirnar hæfilegar eða með öðrum orðum, var það tryggt að ekki væri lengra gengið m.a. á rétt erlendra innistæðueigenda, en raunveruleg þörf var fyrir, til að ná fram hinum lögmætu markmiðum?

• Þarna er hugsanlegur veikleiki þ.s. ekki er augljóst að nauðsynlegt hafi virkilega verið, að tryggja innistæður alveg upp í topp óháð stærð upphæða í húfi í einstökum tilvikum.

Fuchs að auki, virðist telja að, að hlutfallslegur réttur til mismununar, sé að auki takmarkaður einnig í tíma. Þannig, að um leið og lögmætum markmiðum hefur verið mætt. Ástand hafi náð einhverju tiltölulegu jafnvægi. Skuli, jafna að fullu rétt hinna erlendu innistæðueigenda hafandi í huga, að þegar er búið að tryggja rétt innistæðueigenda hérlendis að fullu.
---------------------------

Þetta eru áhugaverð lagatæknileg atriði. En, þarna má finna ástæður fyrir því að Ísland getur verið dæmt til að borga erlendum Icesave reikningshöfum út.

Segi þetta alveg án þess að fullyrða nokkuð. En lagaleg óvissa virkar í báðar áttir, þ.e. hægt er að vinna mál en einnig er hægt að tapa því.

Ég er á hinn bóginn ekki viss að Fusch hafi rétt fyrri sér, með það að til staðar sé tímatakmörkun. Því má allt eins halda fram, að ef neyðaraðgerð gegnir því hlutverki að redda neyðarástandi, sem sannarlega er til staðar.

Þá sé fullnægjandi að hún sé að auki í samræmi við jafnaðar regluna.

Skv. því, ef við myndum afnema þá aðgerð að tryggja allar innistæður upp í topp. Þá væri lagalegu óvissunni eytt og Ísland væri ekki brotlegt.

En, þegar maður velti fyrir sér hugmyndinni um tímatakmörkun neyðarréttar, þá held ég að það sé röng nálgun. Fremur eigi að miða við ástandið sjálft - þ.e. hvenær er búið að afstýra neyðarástandinu, sem aðgerðirnar miðuðust við að afstýra.

Þá þarf að meta það ástand sem til staðar er - ekki satt?

Þá kemur aftur að ástandi mála hérlendis:

1. Skuldir landsins eru miklar og viðbótar greiðslugeta mjög takmörkuð.
2. Að auki, er bankakerfið enn á brauðfótum - svo miklum, að Már í Seðlabankanum, telur að ekki sé óhætt stöðugleika þeirra vegna, að afnema gjaldeyrishöftin á næstunni. Sem er sama og segja, að þeir séu mjög fallvaltir að hans mati.
3. Þetta segir eiginlega, að kerfiskrýsa sé hér enn til staðar.
4. Skv. AGS eru slæm lán 45% virðis lánapakka skv. bókfærðu virði en 63% skv. kröfuvirði.

Ég er að halda því fram að neyðarástand sé enn til staðar og því neyðarréttur í fullu gildi.

Til að styrkja hann frekar, gera málið eldfast þannig séð, þurfi stjv. einungis að lækka innistæðu tryggingu hérlendis, niður að sanngjörnu viðmiði. Það þarf ekki endilega vera 20þ. Evrur en hið minnsta vel innan við það að tryggja upphæðir sem hlaupa á milljóna tugum eða þar yfir.

Þá kemur spurningin að því, hvað á að gera við núverandi Icesave samning?

Ég svara því ekki akkúrat núna. En, þessar vangaveltur hér, eru hluti af þeirri allsherjar íhugun sem ég ætla að taka málin í fyrir mitt leiti næstu vikur.

 

Kv.